"На данном этапе мы четко знаем, что надо делать и каким образом"

(Интервью с Директором ФСВТ России Владимиром Ивановичем Андреевым) «Воздушный транспорт» №52. Декабрь 1999 года

Владимир Иванович, с утверждением правительством Положения о ФСВТ, можно сказать, закончилось третье по счету преобразование бывшего МГА. Каково значение Положения, его практическая необходимость? И почему оно появилось только сейчас?
Должен сказать, что Положение вышло весьма своевременно, потому что прежнее было введено в 1996 году. После того, как руководящий орган гражданской авиации был выведен из Министерства транспорта и преобразован в самостоятельный федеральный орган - Федеральную авиационную службу России. Наверное, в то время некоторые вопросы невозможно было проработать с учётом будущих изменений в гражданской авиации. Со временем выявились определённые несоответствия задач, которые возлагались на ФАС, её компетенции и полноте полномочий. Противоречия требовалось решать. В новом Положении о ФСВТ они устранены.
Кроме того, за последнее время были приняты важные законы и другие регламентирующие документы, касающиеся авиационной деятельности в России: закон о Воздушном кодексе, законы по государственному регулированию развития авиации, Федеральные авиационные правила, постановления правительства по различным вопросам гражданской, государственной, экспериментальной авиации. На их основании возникли новые задачи перед Федеральной службой, и они тоже должны были найти отражение в новом Положении. В прежнем было 7 задач и 15 функций, а также 67 различных вопросов, которые мы должны были регулировать как федеральный орган исполнительной власти в области гражданской авиации. В новом Положении - 10 основных задач и 70 функций. Все они взаимоувязаны на основе существующего законодательства. И если говорить о содержании Положения по нашим задачам, то здесь более чётко определены специальные функции ФСВТ в области гражданской авиации и использования воздушного пространства: исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие, надзорные. Распространяются они в отношении всех юридических и физических лиц, осуществляющих, обеспечивающих и обслуживающих воздушные перевозки, авиационные работы и услуги за плату или на безвозмездной основе. Раньше такого чёткого распределения функций не было. При этом подчёркнуто, что ФСВТ осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными и исполнительными органами субъектов Федерации. Последнее очень важно.
Предусмотрено участие ФСВТ в формировании и реализации госполитики, направленной на создание благоприятных условий (правовых, экономических, организационных) для деятельности юридических и физических лиц в области гражданской авиации: повышение эффективности, конкурентоспособности, обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках. Раньше это участие сводилось лишь к формированию госполитики в гражданской авиации, направленной на безопасность полётов, на удовлетворение государственных нужд и потребностей населения. То есть опять с большей чёткостью определена роль ФСВТ как специально уполномоченного органа в области гражданской авиации.
В настоящее время на основе Положения уже перерабатывается документ по деятельности центрального аппарата Федеральной службы воздушного транспорта. Ведётся разработка нового положения о территориальных управлениях для установления задач и функций по государственному регулированию в области авиации применительно к их уровню.
Не могу не сказать о новой и ныне очень важной задаче ФСВТ - участии в управлении государственной собственностью.
22 ноября состоялось совещание правительства, на котором премьер В. Путин чётко обозначил имеющиеся здесь проблемы. Он отметил, что необходимо разобраться, какая у нас государственная собственность. Провести ее инвентаризацию. Уточнить, как она используется. Сколько приносит дохода государству. Если не приносит, выяснить, почему. И определиться, какие объекты и системы государственной собственности должны быть, а что может быть передано частным лицам по реальным ценам, чтобы собственность заработала.
В центральном аппарате формируется специальное управление, которое будет решать вопросы государственного регулирования и контроля за тем, как используется госсобственность в гражданской авиации.
Положение, о котором мы говорим, начало разрабатываться уже после Вашего назначения, готовилось под Вашим руководством и за его качество, действенность Вы несёте ответственность.
Да, а главное - за его практическое исполнение.
Итак, третье преобразование бывшего МГА носит конструктивный характер. Оно в большей степени позволяет Федеральной службе отвечать задачам регулирования гражданской авиации в рыночных условиях?
Практика функционирования гражданской авиации в рыночной экономике показала наши слабые места. На основе новых законов и на основе практики мы более точно определились в системе государственных органов власти. И на данном этапе чётко знаем: что надо делать и каким образом.
И, несмотря на всё это, надо полагать, преобразование Федеральной службы ещё будет продолжаться?
В этом веке оно, надеемся, последнее и наиболее оптимальное. А вот прежние преобразования вызывали больше вопросов, чем ответов. Существовало Министерство гражданской авиации, руководящее огромной отраслью - гражданской авиацией Советского Союза. Большая часть этой отрасли осталась в России. Но министерство было ликвидировано и вошло составной частью (департаментом) в Министерство транспорта. В странах, имеющих большую гражданскую авиацию, существуют специальные органы исполнительной власти, которые её регулируют. В России авиация не только большая, она просто огромная. Она - часть образа жизни россиян. В странах с небольшой гражданской авиацией обычно существует объединённая администрация гражданской авиации, совмещённая с министерством транспорта. Есть министерство транспорта и в США, но оно небольшое и выполняет координирующие функции. А под ним находятся мощные самостоятельные администрации различных транспортных отраслей. Это принципиально. Ведь у нас хотели сделать, как в США. Но если авиационное управление США (FAA) - это несколько тысяч человек, то министерство транспорта на порядки ниже. Итак, после этапа Департамента ВТ в Минтрансе России была создана Федеральная авиационная служба, начался процесс воссоздания органа государственного регулирования ГА в полноценном виде. Он, орган госрегулирования ГА, продолжает развиваться на основе преодоления противоречий. Развитие всегда идёт через противоречия. То есть развитие структуры неминуемо?
Да. В данный период утверждённая численность аппарата ФСВТ находится на уровне минимально необходимой для осуществления наших функций. В то же время изменилась сама структура отрасли. Есть предприятия, подведомственные центральному аппарату ФСВТ, есть подведомственные субъектам Федерации, есть государственные предприятия, есть акционерные общества... И процесс регулирования стал намного сложнее, чем при Министерстве гражданской авиации. ФСВТ намного меньше МГА, а задач стало больше, функции - сложнее. Ведь прямого регулирующего воздействия, как было раньше, на субъекты нет. Тем не менее, проблемы надо решать. За счёт более совершенного, качественного труда, за счёт внедрения современных административных технологий. Но, безусловно, со временем ФСВТ будет укрепляться и в кадровом отношении. Развитие ГА потребует этого.
Мы свидетели ухода XX века - века зарождения авиации, ее расцвета. Россия с самого его начала заявила о себе как об одной из авиационных держав мира. И развитие нашей авиации было поступательным до последнего десятилетия. Впрочем, с позиции истории, десятилетие - миг. И твёрдый остаток этого века пока свидетельствует о самодостаточности нашей страны в авиационном отношении?
Да, Россия в числе первых создала собственную авиацию. Мы активно участвовали во всяких перелётах начала века. Мы в числе первых начали перевозки пассажиров. А с 1944 года, когда было создано ИКАО, развитие нашей гражданской авиации идёт по международным стандартам. В 50-60-е годы гражданская авиация СССР была в числе ведущих отраслей в мире. В 70-80-е мы несколько расслабились. Решили, что топлива у нас много, что основные наши перевозки - внутри страны. Правда, довольно скоро опомнились, начали создавать новые самолёты. Сейчас у нас уже есть воздушные суда, соответствующие лучшим западным образцам. Последние машины фирм Ильюшина и Туполева расходуют для перевозки одного пассажира примерно столько же, сколько лучшие самолёты мира: около 20 граммов на человеко-километр. На Ту-154 этот расход 35 г, а на Ту-334 - уже 19 г. Почти в два раза меньше. Именно сейчас борьба за экономию топлива стала наиболее актуальна - с переходом к рынку, с вхождением в мировой рынок. И надо признать, что ситуация пока впереди нас, мы вынуждены её догонять. Чтобы остаться на рынке, необходимо принимать срочные меры. Мы уже начали это делать. Лизинг, который организуется-таки в стране - убедительное тому подтверждение.
То есть, если посмотреть на развитие гражданской авиации в последнее десятилетие, то, отдавая должное тактическим целям, мы допускали стратегические ошибки в её развитии, что сейчас и пожинаем?
Я не могу с этим согласиться. Знаете почему? Учитывались и ближайшие задачи, и последующие. У нас были огромные потребности в перевозках пассажиров внутри страны. Их надо было удовлетворить. Было определено, на каких направлениях, какое количество пассажиров и какими летательными аппаратами следует перевозить. Конкретных типов самолётов под конкретные линии было построено сколько надо. В Крым, на Кавказ летали, причём до предела заполненные, аэробусы. Дальний Восток, Среднюю Азию с центром обеспечивал Ил-62. На средних рейсах работал Ту-154. Топлива у нас было достаточно, централизованные поставки снимали проблемы. И вдруг, иначе не скажешь, мы оказались в рынке, в том числе мировом. Конечно, сразу стало очевидно, что наши самолёты не очень конкурентоспособны и по топливной эффективности, и по шумам, и по другим показателям. Иностранные самолёты стали летать к нам, а наши... Вот говорят, что Аэрофлот зря взял боинги. А я считаю, что он поступил правильно. Иначе мы потеряли бы себя на мировом рынке. Но разве кто-то 10 лет назад думал, в каком скором будущем мы окажемся? В безудержном, беспредельном рынке.
А реальный взгляд в будущее существовал. Удовлетворяя перевозки в стране, не забывали и о перспективе. Ведь новый Ил-96 заказан в советское время, аналогично и Ту-204, Ту-334.
И если бы в стране не произошло резких перемен, то эти бы самолёты давно и вовсю летали?
Конечно. Их бы давно уже построили. В советское время создание нового самолёта занимало 8-10 лет, и он выходил на линии. А сейчас на заводах заложенные в производство самолёты столько простаивают.
И это очень тормозит наш выход на мировой рынок, на котором Россию, конечно, никто не встречает с распростёртыми объятиями. Хотя ИКАО вроде бы нас принимает достаточно приветливо?
Вы совершенно правы, ИКАО с большим уважением относится к России и, в частности, гражданской авиации. Ещё во времена Советского Союза, в 1970 году, мы вошли в ИКАО. С тех пор у нас там есть представительство. Что касается проникновения зарубежных авиакомпаний на наш рынок, а наших на мировой, то мы стремимся к паритету, подписываем соглашения со всеми странами. Полёты зарубежных авиакомпаний к нам, а наших к ним должны быть взаимовыгодны. Вот эта линия проводится неукоснительно. В то же время требования к ГА в мире постоянно растут. Вводятся новые стандарты, идёт ужесточение ограничений по шумам, по эмиссии... Об этом уже говорилось. Нас это не всегда устраивает, но нам приходится подстраиваться под международные стандарты.
В то же время мы шире используем свои возможности, скажем, географические. Западные авиакомпании заинтересованы в пролётах через воздушное пространство России. Но при этом мы говорим, что эти маршруты должны использовать и наши авиакомпании. Вот уже два года выполняются полеёты по кросс-полярным маршрутам. Через Северный полюс из Юго-Восточной Азии в Америку и обратно. Совершено их более 40. Пока это демонстрационные полёты - идёт поиск наиболее оптимальных маршрутов. Эту практику мы продлили до 1 июля 2000 года. Большая статистика позволит точнее выбрать самые выгодные маршруты. Потом будем заключать конкретные соглашения с зарубежными авиакомпаниями. И будем рекомендовать российским компаниям использовать эти выгодные маршруты.
Наверное, далеко не все наши заинтересованные авиакомпании смогут себе позволить помышлять о кросс-полярных трассах. Слишком бедственное у многих положение. И вот ведь что характерно. Если посмотреть на результаты формирования ГА за 8 минувших лет, то оказывается, что лучше всего себя чувствуют те структуры, которые менее всего подверглись реформированию: "Пулково", "Дальавиа", "Минводы", "Кубаньавиа"... Так нужны ли были такие реформы и следует ли их еще "дожимать", когда уже ясно, что надо менять вектор реформ, надо укрупняться?
Да, эти структуры более устойчиво работают в настоящий период времени. Что будет через пять лет? Может быть, те, которые акционировались, будут работать лучше. Поэтому в данный момент мы говорим так: есть устойчивость у некоторых акционерных обществ, есть и у государственных предприятий. Но среди государственных пока их больший процент. В то же время наше регулирование в области гражданской авиации сводится к тому, чтобы, поддерживая все авиакомпании, создавать условия, которые были бы более выгодны для крупных компаний. Если все три сотни российских авиакомпании будут продолжать стихийно функционировать, мешая друг другу, создавая нездоровую конкуренцию, то все, в конце концов, окажутся финансово несостоятельными примерно в одно время. И Россия потеряет авиацию. Поэтому мы сейчас устанавливаем новые правила. Они будут более выгодны крупным компаниям. Это и есть государственное регулирование через установление норм. И когда небольшие компании оценят обстановку, придут к выводу, что им лучше: прекратить деятельность - это их дело, или решат, что нужно присоединиться к более крупным - пожалуйста. Такое движение уже пошло. В стране должна быть гражданская авиация. Она должна сохраниться.
И в данном случае для неё полезнее укрупнение авиакомпаний?
Да.
В средствах массовой информации всё время муссируется вопрос о попытках перераспределения гражданской авиации как собственности. Насколько это соответствует действительности?
Когда я говорил о том, что произошло переосмысление положения в гражданской авиации и о том, как дальше ей развиваться, то одной из частей этого переосмысления было признание, что федеральная собственность у нас используется, мягко сказать, не совсем эффективно. Скажем, не определены правовые отношения между аэропортами, авиакомпаниями по использованию государственной собственности. Совещание в правительстве 22 ноября серьёзно рассматривало эту проблему.
Были публикации, в которых говорилось о попытках перераспределения государственной собственности, особенно той, что находится в ведении аэропортов Москвы. Должен сказать, что у Федеральной службы воздушного транспорта есть чёткая позиция применительно к аэропортам г. Москвы. Да, есть федеральная собственность, которая не подлежит приватизации. Она эксплуатируется в аэропортах. Но используется пока весьма неэффективно, то есть больше изнашивается, не приносит должного дохода государству. Поэтому планируется создать государственное унитарное предприятие, которое регулировало бы порядок использования и восстановления государственной собственности в аэропортах Московского авиаузла. Смысл этого регулирования в том, что с теми аэропортами, у которых данная собственность может находиться, будут заключаться долгосрочные программные договоры, согласно которым используется взлётно-посадочная полоса, осуществляется её ремонт и т. п. Арендатор полосы тратит деньги для её поддержания. Точно так же по радиолокационной технике. Арендатор должен отвечать за её состояние. Чтобы не получилось так, что после завершения арендатором её эксплуатации, государство бы осталось ни с чем. Такое регулирование должно быть. Это не перераспределение, наоборот, государство должно лучше управлять тем, что ему принадлежит.
Если же говорить, что где-то какое-то перераспределение всё-таки идёт, так такие попытки раньше были массовыми. Сейчас они тоже имеют место и, наверно, никогда не прекратятся. Это просто свойство человеческой натуры.
Скажите, это государственное унитарное предприятие, объединяющее аэропорты, будет под непосредственным управлением Федеральной службы? Идеологию этого предприятия разрабатываете Вы?
Мы совместно с Мингосимуществом. У нас уже разработана концепция её функционирования. В неё вносятся последние штрихи. И скоро она будет представлена. Вопрос оказался непростым. Но и откладывать его далее нельзя. Вот разработаем для Москвы, а потом уже и для других регионов...
С тех пор как перестало существовать Министерство гражданской авиации, мы в основном говорим о том, что утратили. Но надо быть честными: что-то и приобрели?
Прежде всего, это касается психологической перестройки людей. Идёт переосмысливание тех или иных ценностей. В том числе, невозможно искусственно торопить перемены, они должны происходить по естественной логике своего развития, но далеко не бесконтрольно. И, скажем, рыночная экономика в гражданской авиации всё более становится управляемо-осмысленной со стороны тех структур, которые сами являются рыночными. Роль Федеральной службы в управлении стала больше. Если ещё пять-шесть лет назад мы не представляли, какова роль государственного органа в управлении рынком, то теперь прояснилось, что необходимо делать, чтобы уйти от стихийности рынка.
Очень важно изменение психологии наших авиастроителей. Раньше они говорили: дайте деньги - и всё. Теперь они поняли, что просто так деньги никто не даст. Нужно вписываться в общую систему с гражданской авиацией, которая эксплуатирует самолёты, которая ориентируется на потребителей. Это, наверное, в немалой степени способствовало тому, что в ГА начинается лизинг. По сути дела в СССР и был лизинг. Государственный. Государство централизованно закупало самолёты и отдавало их в эксплуатацию Аэрофлоту. Тот постепенно деньги возвращал. Нынешний лизинг более независимый, самостоятельный, надеемся, будет достаточно выгодным для всех, в том числе и для государства.
Владимир Иванович, как Вы себя ощущаете в этой должности на рубеже веков? Вы чувствуете в себе силы изменить что-то в лучшую сторону в той структуре, которой руководите?
Я понимаю, что это нелёгкий вопрос, но отвечаю очень просто. Никаких намерений радикального свойства у меня нет. За эти полгода я осмыслил ситуацию и понял, что требуется от меня как руководителя федерального органа исполнительной власти в области регулирования гражданской авиации. Кое-какие уже решения принял. На что они направлены? На разрешение существующих противоречий с целью оздоровления атмосферы в отрасли.
Что Вы пожелаете нашим читателям в новом 2000 году?
Сейчас очень важно, чтобы у каждого дело ладилось, чтобы он от своего дела удовлетворение испытывал. Чтобы реализовывались его возможности, стремления. Надежды чтобы свершались. Это для человека главное. Пусть это начнёт более отчётливо осуществляться в важном для нашей истории 2000 году. В авиации всегда служили и служат преданные люди. Значит, успехи к ним все равно придут. Пусть в этом не сомневаются. Желаю всем здоровья и человеческого, и специального, кому оно требуется! Чтобы в семьях всё было хорошо. Чтобы зарплату получали вовремя и побольше. И всем спасибо за нашу совместную работу.

Беседу вел Сергей Быстров